پایگاه خبری تحلیلی ایراسین، دفتر توسعه صنعتی تایوان، نقش بسزایی در توسعه رشته فعالیت‌های منتخب کشور تایوان داشت. مهندسان دفتر توسعه صنعتی، نیمی از ماه را صرف بازدید از کارخانه صنایع منتخب می‌کردند تا مشکلات این صنایع را به پایتخت منتقل و بنگاه‌ها را با آخرین تحولات فناوری و مدیریتی آشنا کنند. این تلاش‌های به‌طور مداوم و تدریجی برای سال‌ها ادامه داشت و تمام سعی بر این بود تا صنایع ملی به سمت جلو حرکت کنند.

متولی اصلی سیاست توسعه صنعتی، یکی از چندین دفتر اَبر وزارتخانه امور اقتصادی، یعنی دفتر توسعه صنعتی (IDB) بود. در واقع وزارت امور اقتصادی علاوه بر مجموعه اداری شامل، حوزه‌های معدن، بازرگانی، همکاری‌های بین‌المللی و غیره بود و چهار دفتر بزرگ داشت: دفتر توسعه صنعتی، هیأت تجارت خارجی، اداره بازرسی کالا و قرنطینه و اداره ملی استاندارد. این دفاتر به وزارتخانه‌ای که متشکل از وزیر و سه معاون وزیر بود، گزارش می‌دادند. جلسات هماهنگی یک یا دو بار در هفته (عموماً در وعده صبحانه) بین معاونان وزیر و رؤسای چهار دفتر و اغلب با حضور وزیر برگزار می‌شد.

از جمله وظایف دفتر توسعه صنعتی عبارت بود از: تبدیل برنامه‌های راهنمایی کلی شورای برنامه‌ریزی و توسعه اقتصادی (CEPD) به برنامه‌های عملیاتی بخشی و جزئی، تهیه فهرست اقلامی که باید مشوق‌های مالی آنها تعلق گیرد، تهیه فهرست تعرفه‌ها و کنترل‌های واردات؛ تصمیم‌گیری درباره درخواست‌های موردی برای واردات اقلام موجود در فهرست «مورد تأیید» و به‌طور کلی‌تر برای تشویق شرکت‌ها به انعقاد قراردادهای خرید با تامین‌کنندگان داخلی؛ سازمان‌دهی محاسبه ضرایب داده-ستانده برای طرح بازپرداخت عوارض؛ کمک به ایجاد ترتیبات بازاریابی صادراتی منظم در صنایعی که رقابت شدید منجر به نارضایتی خریداران می‌شود؛ نظارت بر مذاکرات قیمت در بخش‌های حساس مانند پتروشیمی؛ درجه‌بندی امکانات تولیدی شرکت‌ها در صنایع کلیدی؛ تأیید درخواست‌های وام از طرح‌های مختلف وام ویژه و ضمانت‌های وام؛ ارائه راهنمایی‌های اداری به شرکت‌ها و بیشتر.

یکی از مدیران آمریکایی، IDB را به‌عنوان «تیرانداز و خط‌شکن، نقطه تماس اصلی بین شرکت‌های خارجی و بوروکراسی» توصیف کرد. ریشه IDB به کمیسیون توسعه صنعتی بازمی‌گردد که در ابتدا زیر نظر هیأت تثبیت اقتصادی در اوایل دهه ۱۹۵۰ تأسیس شد و سپس با حذف هیأت تثبیت اقتصادی در سال ۱۹۵۸ به شورای کمک‌های ایالات متحده منتقل شد. کمیسیون توسعه صنعتی، ایجاد یک ساختار صنعتی در حال گسترش را برنامه‌ریزی کرد.

در طول سال‌های قبل از ۱۹۸۳ IDB دارای حدود ۱۸۰ نفر کارکنان حرفه‌ای بود که ۱۳۰ نفر از آنها مهندس و ۳۰ نفر دیگر متخصص مالی یا بازاریابی بودند (قبل از سال ۱۹۸۱ هیچ اقتصاددانی نداشت، سپس برای مدت کوتاهی ۶ نفر را استخدام کرد و متعاقباً به سه نفر بسنده کرد). کارکنان به چهار بخش عمودی ماشین‌آلات فلزی، برق- الکترونیک، شیمیایی و مایحتاج روزانه تقسیم شدند که برنامه‌ها را تدوین می‌کردند و مشکلات را در سطح بخش صنعتی حل می‌کردند. سه بخش دیگر نیز -شهرک‌های صنعتی (شامل مناطق فرآوری صادراتی)، مقررات صنعتی و تحقیقات (محوطه اقتصاددانان) – سیاست‌های بین صنایع را تدوین و هماهنگ می‌کردند.

مزایای وجود یک سازمان برای رسیدگی به مسائل تجاری و بخش‌های داخلی، به‌ویژه در اوایل دهه ۱۹۸۰، در جریان مذاکرات دشوار بین تولیدکنندگان بالادستی و پایین‌دستی در بخش پتروشیمی آشکار شد. هنگامی که قیمت جهانی نفت در پایان سال ۱۹۷۹ افزایش یافت، شرکت غول‌پیکر دولتی نفت چین، قیمت اتیلن خود را (ماده اولیه صنعت پتروشیمی، ساخته‌شده از کراکینگ نفت) افزایش داد. در قیمت بالاتر، هزینه تولید محصولات واسطه‌ای از قیمتی که به آمریکای شمالی و مکزیک می‌رسید فراتر رفت؛ جایی که محصولات واسطه‌ای می‌توانست با استفاده از گاز طبیعی ارزان‌تر تولید شود. بنابراین تولیدکنندگان مواد واسطه‌ای در تایوان می‌خواستند هزینه‌های بالاتر تولید خود را به کاربران پایین‌دستی (به کسانی که پلاستیک، الیاف مصنوعی و لاستیک مصنوعی را برداشته و به محصولات نهایی تبدیل می‌کردند) منتقل کنند. دومی طبیعتاً می‌خواست واسطه‌ها را از خارج وارد کند، با این استدلال که اگر جلوی این کار گرفته شود، نمی‌توانند در بازارهای صادراتی رقابت کنند. این وظیفه IDB بود که این مذاکرات بسیار حساس را انجام دهد که بسیاری از بزرگ‌ترین شرکت‌های تایوان را گرد هم آورد و یک‌سوم یا بیشتر از صادرات تایوان را تحت تأثیر قرار داد (در همین راستا، رئیس وقت IDB که یک مهندس عمران بود، در سال ۱۹۸۱ با یک مهندس پتروشیمی جایگزین شد).

IDB از تهدید ممنوعیت یا مجاز شمردن واردات به‌عنوان ابزاری برای ایجاد مصالحه بین پایین‌دست‌هایی که خواهان واردات بدون توجه به پیامدهای آن برای ظرفیت و سود بالادستی‌ها بودند و بالادستی‌هایی که خواهان ممنوعیت واردات بدون توجه به آثار این رویکرد بر رقابت‌پذیری صادراتی پایین‌دست بودند، استفاده می‌کرد. همچنین این مجموعه، یکی از منابع اصلی فشار برای حمایت‌گرایی در داخل دولت بود؛ درحالی‌که CEPD منبع اصلی مخالفت بود؛ شکافی که منعکس‌کننده شکاف بین مهندسان و اقتصاددانان است. البته مساله سطح حمایت‌گرایی بود؛ زیرا مهندسان IDB به خوبی می‌دانستند که بازار داخلی کوچک است و حتی با حمایت بالا نمی‌تواند به اقتصاد بزرگ‌مقیاس دست یابد. اما IDB نسبت به CEPD نقش بیشتری در تدوین سیاست‌های صنعتی داشت و این حقیقت به توضیح اینکه چرا، جدای از لفاظی، تایوان به تدریج به سمت آزادسازی واردات در بخش‌هایی که قصد توسعه آنها را داشت، حرکت کرد.

رویه‌های اصلاح تعرفه‌های صنعتی را در نظر بگیرید. به‌دلیل اهمیت تعرفه‌ها برای عوائد دولت، اختیارات رسمی تعرفه‌ها بر عهده وزارت دارایی بود. اما IDB مسؤول تهیه فهرست اولیه اصلاحات است. این ممکن است اغلب مستلزم چانه‌زنی سخت درونی بین مهندسان «بخش نیازهای روزانه» باشد که منسوجات را پوشش می‌دهند و مهندسین بخش ماشین‌آلات فلزی که ماشین‌آلات نساجی را پوشش می‌دهند، اولی خواهان تعرفه‌های پایین‌تر برای ماشین‌آلات نساجی و دومی خواهان تعرفه‌های بالاتر است. هنگامی که فهرست اولیه در داخل IDB تهیه شد، به کمیسیون تعرفه ویژه متشکل از مقامات بلندپایه سایر وزارتخانه‌های مرتبط به علاوه CEPD به ریاست معاون وزیر مالیه می‌رود. به‌طور کلی، وزارت مالیه درباره کاهش تعرفه‌ها برای حفظ درآمد دولت محتاط است. CEPD تمایل دارد تعرفه‌های بالاتر را برای کالاهای مصرفی غیرضروری تحمل کند؛ زیرا آنها بر مزیت رقابتی کشور تأثیر نمی‌گذارند؛ درحالی‌که مشوق تعرفه‌های پایین برای هر چیز دیگری هستند.

IDB با هدف دستیابی به اقتصاد مقیاس و یادگیری، تمایل بیشتری به حمایت از کالاهای سرمایه‌ای دارد. فهرستی که از مذاکرات این کمیسیون به دست می‌آید به کابینه می‌رود و کابینه آن را برای بررسی نهایی به CEPD می‌دهد. رویه‌های مشوق‌های سرمایه‌گذاری مالی تقریباً مشابه است و دوباره IDB صدای اول و برتر را دارد. مکانیسم «تأیید» کنترل واردات تقریباً به‌طور کامل برعهده IDB است و در بحث‌های کمیسیون سرمایه‌گذاری که همه پیشنهادهای سرمایه‌گذاری خارجی به آن می‌رود، دوباره IDB حرف اول را می‌زند.

خوب است که جزئیاتی درباره رویکرد دوگانه تایوان به پیشنهادهای سرمایه‌گذاری خارجی ارائه شود. سرمایه‌گذاری خارجی را دو سازمان، مرکز توسعه و سرمایه‌گذاری صنعتی و مرکز خدمات سرمایه‌گذاری مشترک صنعتی، جذب می‌کردند؛ ‏ درحالی که کمیسیون سرمایه‌گذاری همه پیشنهادها را بررسی می‌کرد. این کمیسیون همچنین پیشنهادهای سرمایه‌گذاری خارجی توسط کارآفرینان خود تایوان را بررسی می‌کرد. این کمیسیون بخشی از وزارت امور اقتصادی است و در قبال یکی از معاونان وزیر مسؤولیت دارد. اعضای آن نمایندگان وزارتخانه‌های ذی‌ربط هستند که IDB، CEPD و وزارت مالیه هسته اصلی را تشکیل داده و سایر نمایندگان بر اساس پیشنهادهای ارائه‌شده دعوت می‌شوند. به‌عنوان مثال، زمانی که یک پروژه پتروشیمی در حال بررسی بود، شرکت نفت چین همیشه نماینده داشت یا رئیس یک منطقه فرآوری صادراتی برای بررسی پیشنهادهای مربوط به آن منطقه حضور می‌یافت.

این کمیسیون تعداد انگشت‌شماری کارکنان اداری داشت. اکثر کارهای اداری مربوط به ارائه پیشنهادها با کمک دو سازمان جذب‌کننده سرمایه‌گذاری تهیه می‌شد و بسیاری از کارهای ارزیابی در IDB صورت می‌گرفت. کمیسیون این اختیار را داشت که با سرمایه‌گذار چانه بزند تا مشخص کند چه چیزی برای جذب یک پروژه مدنظر لازم است، کل بسته مشوق‌ها و الزامات عملکرد را سنجیده و سایر سازمان‌های دولتی را به اجرای توافق متعهد کند. این کمیسیون معمولاً هر دو هفته یک بار تشکیل جلسه می‌داد. یکی دیگر از وظایف IDB زمانی که رقابت بین صادرکنندگان از کنترل خارج می‌شود، سازمان‌دهی کارتل‌های صادراتی است. به‌عنوان مثال، درباره تلفن‌های بی‌سیم (که حجم صادرات آنها در ۷‌ماه اول سال ۱۹۸۳، ۲۵۰ درصد افزایش یافت)، IDB متوجه شکایات گسترده خریداران خارجی شد. بررسی‌های این سازمان نشان داد که رقابت به‌ویژه پس از شروع تولید تعداد زیادی از کارخانه‌های زیرزمینی کوچک تشدید شده است تا قیمت‌ها و کیفیت را کاهش دهد تا سهم بازار را به‌دست آورند. IDB جلسه‌ای را با بزرگ‌ترین تولیدکنندگان تشکیل داد و از آنها خواست یک شرکت صادراتی مشترک تشکیل دهند. در طول جلسه اهمیت صادرات برای رفاه ملت یادآوری شد؛ اشاره شد که اگر اقدامی درباره تأسیس شرکت صادرات مشترک صورت نگیرد، مقامات مالیاتی ممکن است حساب‌های آنها را بررسی کنند و همچنین در راه‌اندازی شرکت و جلوگیری از صادرات کارخانه‌های زیرزمینی (با الزام هیأت تجارت خارجی به هوشیاری ویژه در برابر صادرات از این قبیل کارخانه‌ها) کمک‌هایی ارائه کرد. شرکت صادراتی مشترک در واقع ممکن است بیشتر از یک مرد و یک تلفن نباشد که عمدتاً وظایف واسطه‌گری انجام می‌دهند.

اهمیت آن در این است که یک محدودیت سازمان‌دهی‌شده توسط دولت، باعث ایجاد رقابت می‌شود. IDB نقش مهمی در غربالگری درخواست‌ها برای وام‌های مختلف وجوه اعتباری اعطایی ایفا می‌کرد. بانک ارتباطات (بانک توسعه متولی صندوق صنعت استراتژیک) به‌طور معمول درخواست‌ها را برای قضاوت به IDB ارسال می‌کرد؛ اگرچه هیچ الزامی وجود نداشت که IDB وام را تأیید کند. IDB همچنین درخواست‌های ضمانت وام از صندوق ضمانت مشاغل کوچک و متوسط را بررسی می‌کرد و از آنجا که این صندوق در اواخر دهه ۱۹۷۰ بسیار مهم شد، IDB از قدرت تأیید خود برای تشویق سرمایه‌گذاری در حوزه‌های اولویت‌دار استفاده می‌کرد. با این حال، IDB تقریباً هیچ منبع مالی تحت کنترل خود نداشت. فقط در سال ۱۹۸۲ بودجه کمی برای حمایت از نوآوری‌های محصول یا ماشین‌آلات به‌دست آورد. اگر IDB یا مشاوران آن به سازنده توصیه کنند که نوع خاصی از ماشین را خریداری کند که در تایوان موجود است، صندوق به او پول می‌دهد تا ماشین را خریداری کند. اگر دستگاه مدنظر در تایوان موجود نباشد، صندوق در ابتدا هزینه واردات را پرداخت می‌کند و سازنده تنها در صورتی که تصمیم به نگه داشتن دستگاه می‌گرفت، پرداخت را انجام می‌داد.

به این ترتیب، یک تولیدکننده می‌تواند بدون وثیقه، با بهره کمتر و بازپرداخت مناسب‌تر، برای خرید بخشی از حق امتیاز یا توسعه محصول جدید، وام با شرایط ویژه دریافت کند. مقامات IDB همچنین برای کمک به بنگاه‌های مورد علاقه، به‌طور غیررسمی بین بنگاه و بانک واسطه می‌شدند. اما این کار به‌صورت مخفیانه انجام می‌شد، گویی که انگار انجام نمی‌شود. در مجموع، احتمالاً درست است که مقامات IDB (همچنین مقامات( CEPD نسبت به مقامات آژانس‌های اصلی توسعه صنعتی کره نفوذ کمتری بر سیاست‌های اعتباری بانکی و وام‌های ویژه داشتند. کارکنان IDB همه این کارهای بررسی و قضاوت را خودشان انجام نمی‌دادند. برای مثال، وقتی درخواستی برای وام از صندوق صنعت استراتژیک می‌رسید، بخش IDB که صنعت مربوطه را پوشش می‌داد ممکن بود از یکی از مؤسسات تحقیقاتی تحت حمایت دولت بخواهد که آن را بررسی کند. اگر درخواست وام قابل توجه باشد، تیم کوچکی از افراد معمولاً برای بررسی موقعیت مالی، فنی، مدیریتی و بازاریابی و همچنین اقتصاد پروژه خاص از شرکت بازدید می‌کردند. اعضای تیم ممکن است از IDB یا از مؤسسه تحقیقاتی مربوطه باشند. هدف هرچه که بود، مقامات IDB معمولاً چند روز در ماه را صرف بازدید از شرکت‌ها می‌کردند. این بازدیدها به آژانس کمک می‌کرد تا آگاهی عملی نسبت به قابلیت‌های تولیدی تک‌تک شرکت‌ها در بخش‌های اولویت‌دار به‌دست آورند. ازاین‌رو، این سازمان برای قضاوت درباره اینکه کدام شرکت‌ها برای انجام مراحل بعدی چرخه محصول در یک صنعت خاص مجهز شده‌اند، در مقام تصمیم‌گیری مناسبی قرار می‌گرفت.

اگرچه اطلاعات کمی درباره «راهنمای اداری» به شرکت‌ها در تایوان وجود دارد، اما به نظر می‌رسد در صنایعی که IDB سعی در توسعه آنها داشت، توجه زیادی به این مقوله می‌شد. به‌عنوان مثال، در چاپگرهای کامپیوتری، مقامات بخش برق- الکترونیک، با کارمندان سازمان تحقیقات و خدمات الکترونیک (ERSO)، به این نتیجه رسیدند که تایوان باید چاپگرهای ماتریس نقطه‌ای پیچیده‌تر را توسعه دهد. درحالی‌که ERSO بر این فناوری تسلط داشت، افراد LOB و ERSO مذاکراتی را با تعداد کمی از شرکت‌های خصوصی واجد شرایط آغاز کردند. آنها شرکت‌ها را تشویق کردند که به دنبال شرکای سرمایه‌گذاری مشترک باشند و کمک‌های دولت و ERSO را معرفی کردند. به‌طور مشابه درباره تجهیزات بسته‌بندی نیز همین رویه طی شد.

زمانی که مقام IDB مسؤول بخش صنعت که شامل تجهیزات بسته‌بندی می‌شد، متوجه شد که تایوان تمام تجهیزات پیچیده بسته‌بندی چند منظوره خود را وارد می‌کند. پس از بررسی گزینه‌ها، او و رئیس بخشش به این نتیجه رسیدند که تایوان باید تولید خود را ارتقا دهد. IDB یک اطلاعیه مطبوعاتی صادر کرد و از انجمن صنعت تجهیزات بسته‌بندی خواست که همین کار را انجام دهد؛ به این معنی که تایوان باید ماشین‌های بسته‌بندی چند منظوره خود را توسعه دهد. در این میان، IDB قبلاً تلاش‌هایی را برای یافتن تولیدکنندگان محلی که مایل به اجرای این پروژه هستند، انجام داده بود. البته، مسیر کارها همیشه هموار نبود؛ به‌ویژه زمانی که یک شرکت یا شرکت‌های محلی نتوانند استانداردهای عملکرد توافق‌شده را رعایت کنند.

مورد ضبط کاست ویدئویی (VCRS)، شیوه هدایت صنعت IDB را نشان می‌دهد. IDB مشتاق بود تا تولید VCR را در تایوان ایجاد کند و دو شرکت تایوانی توانایی و تمایل به انجام این کار را داشتند. IDB موافقت کرد که واردات تمام VCRS‌ها از ژاپن (تنها منبع واردات رقابتی) را برای مدت محدود ۱۸ ماه از شروع تولید ممنوع کند و سپس موقعیت را بررسی کند. اما همچنین تا زمانی که شرکت‌ها به یک نرخ داخلی‌سازی مشخص برسند تعداد مجموعه‌هایی را که هر کدام می‌توانستند تولید کنند، محدود کرد. این شرکت‌ها تولید را ادامه دادند؛ اما به‌دلیل محدودیت تولید مجاز، قیمت‌های آنها بسیار بالاتر از قیمت‌های وارداتی ژاپنی بود. در اواخر دوره ممنوعیت واردات، IDB شروع به انتشار این خبر در مطبوعات کرد که «اگر تولیدکنندگان داخلی استانداردهای بین‌المللی فناوری و قیمت را در دوره «هدایت» محقق نکنند، دولت ممکن است شرکت‌های خارجی را برای سرمایه‌گذاری مشترک وارد کند. شرکت‌های خارجی که در تولید VCR در تایوان سرمایه‌گذاری می‌کنند باید قول دهند که نرخ صادرات را نسبت به سهامشان در شرکت افزایش دهند. اما هدف از این کار تشویق توسعه فناوری VCR در تایوان و ایجاد یک صنعت محلی مستقل بود. (اخبار اقتصادی، ۹ مه ۱۹۸۳). سپس دولت تصمیم گرفت به کمپانی سونی ژاپن اجازه سرمایه‌گذاری دهد؛ به شرطی که ۵۰ درصد از تولیدات شرکت سرمایه‌گذاری مشترک صادر شود و نرخ داخلی‌سازی در ابتدا به ۳۵ درصد برسد. به‌رغم مخالفت دو شرکت داخلی، دولت بر موضع خود باقی ماند و ممنوعیت واردات را لغو کرد. دو شرکت محلی شروع به جست‌وجو برای یافتن شرکای رقیب سرمایه‌گذاری مشترک ژاپنی کردند تا با این شرکت تحت رهبری سونی رقابت کنند (پست چین، ۱۸ اوت ۱۹۸۳).

همان‌گونه که مشاهده می‌کنید، IDB به‌طور همه‌جانبه و از طریق همه ابزارهای ممکن، حتی ابزارهای غیررسمی و رسانه‌ای برای ارتقای صنایع منتخب تلاش می‌کرد. آن‌چیزی که معمولاً در به‌کارگیری سیاست صنعتی فراموش شده و گمان بر آن است که حمایت‌گرایی در وضع تعرفه و تخصیص وام خلاصه می‌شود.

ترجمه بخشی از کتاب «حکمرانی بر بازار: نظریه اقتصادی و نقش دولت در صنعتی‌سازی آسیای‌شرقی» نوشته رابرت وید.

ترجمه برزین جعفرتاش